土地节约集约利用的效益与维度分析
发布时间：
周晓林
2021-11-16
我国经济社会步入新发展阶段，经济增长方式正在由过去的“资源扩张型”向“节约集约型”渐进式转变。资源节约集约利用是实现高质量发展的内在需要。土地作为重要的资源要素，同样迫切需要开展节约集约研究。其中，节约用地是在符合规划、产业定位、行业标准等前提下，实现用地规模、用地结构与利用效率、经济效益、社会效益、环境保护等方面的最优契合；集约用地是在确定范围的土地上，集中运用现代管理方法和技术创新手段，调整土地使用强度等，实现既定范围内单位面积利用效率、经济效益、社会效益等方面的最优化。
土地节约集约利用的实践历程
行政干预为主，强化节约用地（1953—1994年）。我国1953年发布《国家建设征用土地办法》，首次在土地政策上提出节约用地的规定：“凡征用土地，均应由用地单位本着节约用地的原则，提出征用土地计划书；凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。”这个时期，我国尚处于农业经济为基础、工业大力推进的阶段，在管理层面，一是保障工业发展所需土地；二是强调用严格的行政审批来确保尽量少占耕地、少占好地，降低建设用地浪费使用。1958年修订的《国家建设征用土地办法》规定：“已经征用的土地，如果在种植一季农作物的期间暂不使用，在不妨碍建设用途的条件下，应该交给农民继续耕种。”1982年《宪法》规定，“国家厉行节约，反对浪费”。同年颁布的《村镇建房用地管理条例》强调，“珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。
探索新思路，推动政策不断完善（1995—2003年）。1995年，中共十四届五中全会提出：“积极推进经济增长方式的转变，把提高经济效益作为经济工作的中心，实现经济增长方式从粗放型向集约型转变。”在文件中，用了经济学中的集约发展概念，此阶段不仅强调节约用地，同时要求资源要素集约发展。1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出规划管控、计划管理，以及耕地占补平衡的理论雏形，在实践中激励探索节约集约的新思路，丰富了其政策导向。
系统研究，明确土地节约集约利用方向（2004—2008年）。2004年，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，系统地概括节约集约用地政策，强调建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。同时，在方法论和管理上，明确措施和路径，加强工业、铁路等各类项目的用地标准制定，建立建设用地增减挂钩机制。2008年，国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），明确了土地节约集约利用工作思路、方向和政策框架。
整体部署，形成节约集约制度体系（2009—2014年）。2012年，国土资源部依照国发〔2008〕3号文的精神，印发《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，把制度建设提上日程。2012年，党的十八大报告中指出：“要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。”在此背景下，2014年，国土资源部出台部门规章《节约集约利用土地规定》（第61号令），节约集约制度设计初步完成。
全面推进，推进政策纵深发展（2014年至今）。2014年，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，从规模、格局、标准、机制、城乡一体等不同角度，全面指导节约集约用地工作；2018年，创建“增存挂钩”机制，将存量化解和新增量审批有机结合；2019年，结合新发展理念和新发展格局，对61号令进行了修改完善。2020年，《民法典》第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”2021年，新修订的《土地管理法实施条例》从空间规划、耕地保护、建设用地使用、监督管理等方面，对土地节约集约利用进行了系统性规范，有利于推动节约集约用地向纵深发展。
建设用地节约集约利用的理论分析
节约用地的理论原理。可用图1模型来阐述节约用地的原理，给定两个假设条件:一是假设空闲土地持有成本为零;二是假定土地的价格随着时间的推移不发生变化。
在上述两个条件下，在OA第一阶段，随着土地投入数量L的增加，其产出效率效益值Q不断提高，单位土地面积平均效率效益值也不断提高，MP边际收益由零达到最大值MP|，此阶段，效益对于数量的敏感度较高，土地投入越多效益越高;到AB第二阶段，随着土地投入数量的增加，其效率效益值还是继续提高，效益平均值AP也在提高，但MP边际收益开始下降，由MP下降到MP2。此阶段，效率效益值对于土地投入数量的敏感度有所下降，虽然土地投入越多效益同样还在提升，但提升幅度有所降低。在BC第三阶段，随着土地投入数量的增加，单位面积的平均效率效益值AP由最高点开始下降，效率效益值继续增加到最大值C,但MP边际收益由MP2降低到零，效率效益值对于土地投入数量已经逐渐变得不敏感。在第四阶段，随着土地投入量增加，其产生的效率效益值不再变化，AP值继续降低，MP边际收益为零，不再变化，土地投入量对效率效益值没影响。由此可知，第一阶段的士地利用导向是尽量多地增加土地要素投入，最适宜土地要素投入量在第二、三阶段某个时间点。最佳土地要素投入量是在边际收益与社会平均收益的相对平衡点上，此后继续增加土地将变得不经济。
集约用地的理论原理。可用图2来说明，给定土地面积工、L2或者L3，在管理方法、生产方法、技术革新、劳动、资本等各集约要素投入量增加的前提下，面积效率效益曲线将由ABC上移动到AB'C'。同理，随着集约要素投入量的逐渐增加，效率效益对各要素的敏感度将会逐渐降低，直到不敏感。当管理方法、技术创新、劳动、资本等各集约要素投入量减少，面积效率效益曲线会相应移到ABC曲线下方。
为更清楚地表达集约原理，可用图3进-一步说明，先给定两个假设条件:一是假设土地范围和面积给定，不发生变化;二是假定土地的价格随着时间的推移不变化。在此假设条件下，在OA第一阶段，随着管理方法、技术创新等各要素投入量K的增加，土地产生的效率效益值Q不断提高，效率效益平均值AP值也不断提高，MP边际收益由零达到最大值MP，此阶段，效率效益值对各安套数量的敏感度较高，要素投入越多效率效益值越高。在AB第阶段，随著各要素投入数量的增加。土地产出效率效益值继续提高，AP效率效益平均值也不断提高，MP边际收益却开始下降，由MP下降到MP。在BC第三阶段，随着各要素投入量的增加，土地产生的效率效益值继续增加到最大值C,AP值由最高点开始下降，MP边际收益由MP2降低到零。在第四阶段，随着各要素投入量的增加，土地产生的效率效益值不再变化，AP值继续降低，MP边际收益为零，不再变化。与节约用地分析同理，集约用地的最佳时点也在第二、三阶段，在此节点之前，为实现集约用地目的，管理技术、资金等要素应尽可能地给予保证。
节约集约用地的不同维度思考
用地范围维度。针对不同空间区域，节约集约用地的思维方式和方法要有针对性和差别性。空间区域尺度可以为国土全域、国土区域（如黄河流域、华北平原等）、省（自治区、直辖市）、地区、县、乡镇（街道）、片区等，甚至是某楼座。因此，既要考虑大空间区域范围的节约集约用地方式和特点，又要考虑小区域、甚至单体（个）项目用地的节约集约；既要关注城市建成区的特点，又要考虑近郊规划区的特点，还要考虑远郊乡镇和农村的不同情况；既要考虑地表、地上范围用地的节约集约，又要思考地下范围的综合布局和合理利用。
用途分类维度。针对不同土地用途，实行差别化的节约集约工作思路。其中，农用地主要考虑农作物结构的适当性、农作物布局的区域差异性，以及分等定级科学性、平均资金成本、平均单产量、劳动力等其他要素投入等因素。经营性建设用地主要考虑规划布局、容积率、建筑密度、区域结构的匹配度，以及成本、税收、利润、产业集中度、空置率、产业定位、能量使用等因素。非经营性建设用地主要关注布局恰当、量能适度、服务辐射半径、服务水平、社会获得感、社会整体效益等因素。农村宅基地考虑村庄规划的科学性，布局是否紧凑，以及户均数量、宅基地形状面积、家庭人口结构、建筑结构、建筑容积率等因素。
使用效率效益维度。既要注重易于量化的经济效益，还要关注时间成本和效率，也要注重社会效益、生态环境保护，以及人文地理、历史背景、规划设计等影响，甚至要考虑未来可预期的外部性效应等情况。比如：有的项目建设期长达十多年，其效率较为低下。
土地使用过程维度。建设用地要重点考虑集体建设用地的低效和浪费、征收未供应、供应未竣工（含开发建设中、开发停滞）、竣工未使用、竣工停业停产等造成的浪费。农用地要重点关注农地的结构及布局问题、“非农化”“非粮化”问题，以及撂荒、耕种不专业等造成的优地劣用、土壤耕作层破坏、土壤污染等问题。
土地来源维度。新增建设用地要通过实现总量控制，减少新增量，落实增减挂钩、增存挂钩和占补平衡等政策，科学统筹，实现资源节约集约利用。存量建设用地要挖潜低效、盘活空闲、调整用地结构等方式来提高节约集约用地水平。
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