基于耕地保护优先的永久基本农田划定思考
发布时间：
乔亮亮
2021-10-11
1998年修改的《土地管理法》颁布实施后，依托已完成的两轮土地利用总体规划的编制和实施，永久基本农田控制线划定工作已形成了相对清晰的管理制度。目前，“三条控制线”占国土总面积的40%以上，体现了中央对于确保粮食安全、生态安全，严格控制城镇开发强度的国家意志。但在实际划定过程中，地方政府将调整重心集中在优化永久基本农田布局方面，希望尽量调出和少划永久基本农田，保障经济社会发展必要的建设空间。对此，2021 年6月，自然资源部印发《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》(以下简称《划定工作函》)，对近期永久基本农田与城镇开发边界划定作出部署，并对永久基本农田划定工作中的误区进行纠正，突出了耕地保护优先的明确要求:今后一段时期，划实和划好永久基本农田，完善管理制度，是国土空间规划确保粮食安全的重要措施四这是“三条控制线”划定落实的关键环节，也是划分国土空间管理中央与地方事权的重要手段。
新时代耕地保护面临的新形势
外部环境不确定性增加，国际贸易保护主义抬头，粮食安全形势不容乐观。2020年新冠肺炎疫情的爆发，引发了国际粮食市场的不确定性。据不完全统计，目前已有越南、泰国、塞尔维亚、印度、哈萨克斯坦、埃及、柬埔寨、俄罗斯、乌克兰等国开始限制或禁止粮食出口。我国虽然水稻等口粮可实现紧平衡，但是大豆、玉米为主的饲料粮短缺，长期依赖进口。未来随着食物消费结构升级，人们对肉、蛋、奶的需求将逐步提高，我国对玉米和大豆的进口需求短期内不会下降。因此，疫情走势和国际政治、贸易局势变幻莫测。从长远来看，我国需要减少对国际供应的依赖，国内耕地保护力度只能提高，不能下降。
城镇化进程中，耕地面临新增建设用地占用的巨大压力。“十四五”规划纲要提出：“推进以人为核心的新型城镇化。合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”在推进城镇化进程中，仍有上亿农村人口将进城落户，不断向城镇特别是中心城市集聚。同时，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大区域战略，加强区域互联互通也需要新增建设用地保障。“十四五”规划纲要明确，“十四五”期间，全国新增建设用地2950多万亩，建设占用耕地不可避免。与此同时，耕地保护的政策完善对未来发展将产生深远影响。
可开发耕地后备资源受生态保护约束，且分布不均衡，传统意义的“占补平衡”难以为继。据2016年12月发布的全国耕地后备资源调查评价数据，全国耕地后备资源总面积约8029.15万亩。其中，可开垦土地7742.63万亩，可复垦土地286.52万亩，主要包括可开垦的荒草地、盐碱地、内陆滩涂和裸地，共占耕地后备资源总量的93.20%。虽然耕地后备资源总量不低，但实际可用于占补平衡的空间极其有限。一是连片度总体不高，按照上一轮耕地后备资源调查评价的集中连片标准统计，全国集中连片的耕地后备资源2832.07万亩，仅占耕地后备资源总量的35.30%，规模化开发潜力较低。二是受生态功能保障需求和水资源条件约束，实际可开发利用的耕地后备资源仅为3307.18万亩。三是分布极不均衡，新疆维吾尔自治区、黑龙江省两地可开发利用耕地后备资源之和占集中连片耕地后备资源总量的49.50%，建设用地占用耕地比例较大的东部11个省(市)之和仅占11.70%，每省(市)平均耕地后备资源不足10万亩。
耕地保护重心不断西移北移，耕地质量保护压力巨大。南方地区耕地的水土光热等农业生产条件较好，但在比较利益驱动下，大量农田被占用，政府主导的环境绿化和农民自发的农业结构调整导致“非农化”“非粮化”趋势明显。与此同时，北方地区在农业补贴政策的不断扶持下，耕地面积、粮食播种面积、粮食产量比例全面增加，占比全部超过50%;西北、华北、东北等缺水地区承担了越来越多的耕地保护和粮食生产任务，造成西北区、冀鲁豫区、东北区耗水量持续增加，黑土层变薄、土壤荒漠化盐渍化、地下水超采、地表水污染等生态安全问题不断加剧。
已有永久基本农田划定工作开展情况
上一轮规划期末的2020年，全国已实现永久基本农田上图入库。2010年，全国各地依据土地利用总体规划开展了基本农田划定工作，通过规划将15.60亿亩划定任务逐级落实到地块和农户。2016年，结合土地利用总体规划调整完善工作，在保持基本农田保护任务不变的基础上，对已划定基本农田成果进行了调整完善，形成了永久基本农田划定成果：将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，将地类不符、质量不高的耕地调出。同时，取消了多划永久基本农田实行“先化后占”的政策，仅允许有限的建设占用永久基本农田，并做到同步补划。至此，永久基本农田的布局基本稳定。
正在编制的国土空间规划要求永久基本农田与其他控制线统筹划定。为在国土空间规划中更好统筹划定落实“三条控制线”，自然资源部相继出台了省级、市级国土空间规划编制指南，印发了一系列政策文件，《划定工作函》要求，“以现有永久基本农田为基础，充分运用‘三调’成果和最新卫星遥感影像，落实永久基本农田保护任务(尚未下达)，开展核实整改补足工作。城镇开发边界划定时，涉及永久基本农田的，以‘开天窗’的形式予以保留”。但“开天窗”方式未解决城市发展需要占用城市周边永久基本农田的矛盾，涉及地方政府和个人的重大利益调整，导致统筹划定永久基本农田与城镇开发边界的矛盾依然突出。
永久基本农田优化面临的主要问题
部分市县耕地面积不足，无法实现永久基本农田保护目标。现有永久基本农田中存在非耕地的情况主要有三方面的原因。一是原永久基本农田划定规程允许存在非耕地。2010年及2016年相关部门在划定永久基本农田时规定，新划入的永久基本农田必须是耕地，划定成果中继续保留部分可调整耕地和“名特优基地”等非耕地。二是“三调”较“二调”图斑边界精度提高。“三调”取消了“二调”时“点”“线”的表述，全部按照上图要求绘制调查图斑，真实表达用地边界，消除了原有耕地统计量中的“不实”部分，客观上造成了耕地统计数量有所减少。三是永久基本农田“非粮化”管理不到位。基于以上原因，永久基本农田中的耕地面积出现了一定程度的减少，不少市县甚至出现了“倒挂”现象，永久基本农田保护面积大于实有耕地面积，无法完成补足要求。
新一轮的保护目标未明确，各地持续观望。现有土地利用规划的耕地保有量、永久基本农田保护目标的规划期均为2020年，而新的2035年国土空间规划保护目标仍未下达。如果直接依据“三调”耕地面积确定耕地保有量和永久基本农田保护目标，符合现状耕地分布情况，有利于新的规划期内耕地和永久基本农田保护任务的完成。但对于过去耕地保护工作完成较好的地区来说，在新的规划期内耕地保护任务反而加重了。如果继续沿用规划期至2020年的耕地保护量和永久基本农田保护目标，在省级层面可能影响不大，但在市、县级规划中难以平衡，需要在规划初期实施大规模的耕地补充或恢复工作。在没有明确目标的情况下，各地“三条控制线”划定进展缓慢。
永久基本农田布局须调整，优化细则不明确。2016年永久基本农田划定重点是，将位于城市周边优质的耕地优先划入永久基本农田。在没有全面开展划定城镇开发边界的背景下，城市周边永久基本农田构筑了城市建设实体边界，有效遏制了城市无序扩张。与此同时，为完成划定目标，不少城市将一些城市内部布局分散、农业生产设施不完善、城市道路两旁绿化带中的耕地划入了永久基本农田，造成了城市周边永久基本农田碎片化，需要在本轮规划中予以优化调整。在农村，要实现乡村振兴，振兴乡村产业是必由之路，推进农村一、二、三产业融合发展迫切需要新增部分建设用地。由于现有永久基本农田管理规定，仅允许有限的设施农用地占用永久基本农田并同步补划，导致很多乡村产业用地无法落地。
相关建议
以“三调”实有耕地为依据下达保护任务，兼顾原耕地保有量和永久基本农田保护目标实现情况，实事求是追加恢复耕地任务。笔者建议，在当前国土空间规划编制中，依据“三调”实有耕地面积下达保护目标，按照原保护任务完成情况，分不同比例确定2035年永久基本农田保护目标。在保持原永久基本农田基本稳定的前提下，省、市、县级规划根据新的目标任务优化永久基本农田布局，在可长期稳定利用耕地中划定永久基本农田，严禁再划入非耕地，确保永久基本农田成果的真实性。同时，分析耕地面积变化的具体原因，完善耕地用途管制要求，对于农民自发的农业结构调整改变耕地用途的，可考虑历史背景不予追究;对于违法违规占用耕地的情形，应按照实际占用耕地面积予以恢复，并作为国土空间规划中的一项重要指标予以下达。
遵循“划管结合”的理念，优化完善永久基本农田管理规则。防止农业结构调整导致永久基本农田“非农化”“非粮化”，已成为永久基本农田保护的最大困难。同时，为实施乡村振兴战略，建议在有效保护耕地面积的前提下，对“非粮化”管理区别对待。例如：挖塘养鱼会造成耕作层彻底损失、种植绿化花卉苗木出售需要带走大量表土、种植速生林既耗费土壤养分又破坏土壤结构等严重破坏耕作层的“非粮化”行为应严格禁止;种植茶叶等根系相对不发达的灌木树种或中药材等其他多年生植物，以及种植蔬菜、饲料、油料、糖料等经济作物等对耕作层不造成严重破坏的“非粮化”行为，可采取审批制，批准一定的经营年限，待须恢复粮食生产时，则对耕作层予以还原。此外，对于农村一、二、三产业融合发展用地，允许在同一个行政村内调整补划补足。通过制定合情合理的永久基本农田管理规则，并赋予财税、绩效考核的激励机制，提高地方政府和农民的保护积极性。
统筹耕地保护与城乡建设，确定永久基本农田与城镇开发边界的协调细则。笔者建议，在两线统筹划定过程中，严格控制城镇开发边界的规模，合理划定边界范围，可按照《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》要求，将80%的规划城镇建设用地划入城镇开发边界，并形成完整的边界，化为城镇集中建设区，按照城镇集中建设区的一定比例规模划定城镇弹性发展区、特别用途区。在与永久基本农田协调过程中，允许城镇集中建设区作为不划入永久基本农田的直接依据，避免永久基本农田和城镇开发边界在空间上互相交织。
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